Na noite do dia 14 de agosto, o Senado Federal aprovou a Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 66, de 2023.
Veja no seguinte sítio o texto aprovado no Senado dessa PEC e que já se encontra para a devida discussão e votação na Câmara Federal: https://drive.google.com/file/d/1dw9iUo-S2ZmbiEN0IV8vs3x8Jdm_heeT
Essa PEC possui os dispositivos abaixo que têm deixado os corações e mentes dos funcionários públicos estaduais e municipais em desespero:
“Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 40-A. Aos regimes próprios de previdência social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios aplicam-se as mesmas regras do regime próprio de previdência social da União, exceto se preverem regras mais rigorosas quanto ao equilíbrio financeiro e atuarial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo, quanto à aplicação das mesmas regras do regime próprio de previdência social da União, inclui regras de:
I – idade e tempo de contribuição mínimos, cálculo de proventos e pensões, alíquotas de contribuições e acumulação de benefícios, além de outros aspectos que possam impactar o equilíbrio a que se refere o caput deste artigo;
II – transição para os atuais servidores e as regras transitórias aplicáveis tanto para esses quanto para aqueles que venham a ingressar no serviço público do ente federativo.”
(…)
Art. 2º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com as seguintes alterações:
(…)
Art. 3º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão promover, em até 18 (dezoito) meses após a data da promulgação desta Emenda Constitucional, alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social para prever, no mínimo, as mesmas regras do regime próprio de previdência social da União a que se refere o art. 40-A da Constituição Federal.
Parágrafo único. Para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que não promoverem as alterações a que se refere o caput deste artigo em até 18 (dezoito) meses após a data da promulgação desta Emenda Constitucional, passam a vigorar as mesmas regras do regime próprio de previdência social da União a que se refere o art. 40-A da Constituição Federal.”
Sobre o temor quanto aos prejuízos que essa PEC causará aos servidores, recomendo a visita ao seguinte sítio, e, sendo de seu interesse, recomendo também assinar o abaixo-assinado ali constante:
Informo que essa PEC vai atingir os funcionários ativos, inativos e pensionistas.
Como um exemplo das diversas mudanças que essa PEC fará, temos a questão da contribuição previdenciária que, considerando a PORTARIA INTERMINISTERIAL MPS/MF Nº 2, DE 11 DE JANEIRO DE 2024, passaria neste ano a ter as seguintes alíquotas:
“TABELA DE CONTRIBUIÇÃO DOS SEGURADOS E BENEFICIÁRIOS DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DA UNIÃO A PARTIR DE 1º DE JANEIRO DE 2024
BASE DE CONTRIBUIÇÃO (R$)
ALÍQUOTA PROGRESSIVA INCIDINDO SOBRE A FAIXA DE VALORES
até 1.412,00
7,5%
de 1.412,01 até 2.666,68
9%
de 2.666,69 até 4.000,03
12%
de 4.000,04 até 7.786,02
14%
de 7.786,03 até 13.333,48
14,5%
de 13.333,49 até 26.666,94
16,5%
de 26.666,95 até 52.000,54
19%
acima de 52.000,54
22%”
Vale lembrar que as alíquotas de contribuição previdenciária acima são progressivas. Assim, o cálculo é feito levando em conta cada parcela do salário.
Ou seja, a remuneração é toda fatiada conforme a tabela. Cada fatia tem um percentual diferente de contribuição. E o recolhimento total a ser feito para a previdência do servidor é o somatório dos valores apurados nessas faixas.
No caso dos aposentados e pensionistas, a contribuição só incide sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, hipótese em que será considerada a totalidade do valor do benefício para fins de definição das alíquotas aplicáveis. Neste ano, aquele limite é de R$ 7.786,02.
Antes que os colegas se desesperem, informo que a PEC ainda tem que passar pela Câmara Federal, que pode rejeitar esses dispositivos acima.
No caso de a Câmara Federal não rejeitar esses dispositivos, as mudanças só poderão ocorrer depois da aprovação de um Projeto de Lei, de iniciativa do Poder Executivo, na Câmara Municipal ou na Assembleia Legislativa.
Se a Câmara Municipal ou a Assembleia Legislativa não aprovar esse Projeto de Lei, essas mudanças só poderão ocorrer depois de 18 meses da promulgação da Emenda Constitucional oriunda da PEC sob análise.
Essa obrigatoriedade de os municípios e estados seguirem os critérios da previdência da União seria, salvo melhor juízo, inconstitucional.
E o que é mais surpreendente é essa PEC querer impor que, 18 meses depois da promulgação da Emenda Constitucional originária dela, os estados e municípios, SEM LEIS LOCAIS, apliquem no seu regime previdenciário as normas aprovadas através de leis ordinárias e de regulamentos criados pelo parlamento federal e pelo governo federal.
Veja que a normatização da previdência municipal e estadual como proposto pela PEC em apreço não será através de Leis dos respectivos governos; de Leis nacionais; ou de Emendas Constitucionais. Será sim através de simples leis federais que se aplicam somente no âmbito da União.
Aqui, me parece que faltou um pouco de análise técnica quanto à constitucionalidade dos dispositivos citados no início deste artigo.
Este é um bom momento para relembrar o que a doutrina nos ensina quanto à distinção entre lei nacional e lei federal. A lei nacional é aquela que atinge os três entes federados: União, Estados e Municípios. Já a lei federal é aquela que tem aplicação restrita ao âmbito federal, como é o caso paradigmático da lei que incide sobre o funcionário federal.
Ambas são de competência do Congresso Nacional e, formalmente, identificam-se.
No entanto, seus âmbitos de incidência são distintos.
O saudoso mestre Geraldo Ataliba nos alertava que:
“Leis nacionais e leis federais – O Congresso Nacional é órgão legislativo do Estado Federal e da União. Na primeira qualidade, edita leis nacionais, na segunda, leis federais. As leis nacionais superam e transcendem às circunscrições políticas internas. As leis federais, ao lado das estaduais e municipais, circunscrevem-se à área de jurisdição da pessoa a que se vinculam e somente obrigam os jurisdicionados stricto sensu de cada qual. É, portanto, muito mais ampla a lei nacional do que a lei federal. Em outras palavras, a Constituição confere à lei nacional amplíssimo poder para regular matérias específicas em todo o território nacional, abstração feita da sujeição dos destinatários da norma, quer à União, quer a Estados e Municípios.
Já a lei federal, embora editada pelo mesmo órgão, onera circunscritamente, somente os jurisdicionados da União. Donde se vê que a lei federal se opõe – no mesmo plano que está – à lei estadual e à municipal, enquanto que a lei nacional abstrai de todas elas – federal, estadual e municipal – transcendendo-as… A lei federal é bem restrita e limitada. Dirige-se aos jurisdicionados (stricto sensu) da União, seus administrados; a seu aparelho administrativo, vinculando exclusivamente súditos. Obriga só aquelas pessoas a ela sujeitas, circunscrevendo seus efeitos à esfera da pessoa União, em oposição a Estados e Municípios. Quer dizer: limita-se ao campo constitucional conferido à União, não podendo estender-se ou invadir o campo dos Estados e Municípios.” (“Sistema Constitucional Tributário Brasileiro”)
No mesmo diapasão, temos estes ensinamentos do respeitado jurista Roque Carrazza:
“Preliminarmente, queremos deixar claro que a lei nacional e a lei federal, conquanto geradas pelo mesmo órgão legislativo – o Congresso Nacional -, não se confundem.
(… )
Já no que respeita ao âmbito material de validade, a lei nacional e a federal se apartam, na exata medida em que a matéria regulada pela primeira (e que lhe é expressamente cometida pela Lei Suprema) alcança não só a União (o que acontece com a lei federal), como as demais pessoas políticas, impende remarcar, projeta-se até os Estados e Municípios, paralisando a eficácia das normas advindas destas pessoas, que com ela se sobreponham”. (“O Regulamento no Direito Tributário Brasileiro”)
Como vivemos numa federação, a União não pode impor aos funcionários estaduais e municipais os mesmos critérios que aplica a seus servidores.
Como diz minha mãe, “Alto lá, União. Devagar com o andor que o santo é de barro.”
Nos dispositivos abaixo da Constituição Federal, temos positivados os princípios das autonomias dos Estados e dos Municípios:
“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
(…)
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
(…)
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(…)
Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;”
O princípio constitucional da autonomia dos municípios e dos estados garante aos entes governamentais subnacionais o direito de auto-organização, autolegislação, autoadministração e autogoverno. Essa autonomia é essencial para que esses entes possam responder às suas peculiaridades locais e desenvolver políticas públicas.
Como temos municípios e estados com características administrativas e financeiras diferentes entre si e até em comparação com a União, podemos aquilatar a importância da autonomia dos municípios e dos estados na gestão da previdência social dos servidores públicos, destacando a necessidade de um tratamento diferenciado para cada ente, em razão das suas particularidades econômicas e demográficas.
A autonomia dos municípios e dos estados é um dos pilares fundamentais do federalismo brasileiro, assegurado pela Constituição Federal de 1988. Este princípio constitucional visa a garantir a descentralização do poder, promovendo uma distribuição equilibrada de competências entre as diversas esferas de governo — União, estados e municípios. A autonomia é essencial para o pleno funcionamento da federação, permitindo que cada ente federativo atue de maneira independente e em consonância com as necessidades locais e regionais.
A autonomia dos entes subnacionais é vital para a preservação das características regionais do Brasil, um país de dimensões continentais e de grande diversidade cultural, social e econômica.
A possibilidade de os estados e os municípios adaptarem suas políticas públicas às realidades regionais promove um federalismo cooperativo e evita a centralização excessiva do poder.
A centralização excessiva do poder na União pode comprometer a diversidade e a capacidade de inovação dos estados e municípios, além de enfraquecer a democracia local.
Tendo em vista o viés centralizador dos dispositivos transcritos no início deste artigo e os dispositivos centralizadores da Emenda Constitucional da Reforma Tributária, fica parecendo que o grande legado do governo Lula III será a diminuição radical das autonomias dos Estados e Municípios, como existia na época da ditadura civil-militar brasileira.
Inicialmente, essa PEC visava a abrir novo prazo de parcelamento especial de débitos dos municípios com seus Regimes Próprios de Previdência Social dos Servidores Públicos e com o Regime Geral de Previdência Social.
Além do reparcelamento daquelas dívidas, a PEC também estabelecia mais duas medidas para ajudar na sustentabilidade fiscal dos municípios: a definição de um limite para pagamento de precatórios e a prorrogação até 2032 da desvinculação de receitas dos municípios.
Essa PEC foi elaborada pela Confederação Nacional dos Municípios – CNM, que representa os pequenos municípios.
Destaco que essa Confederação, ao contrário do que ocorre com outras entidades municipalistas, não é presidida por Prefeito em exercício.
Na Justificação dessa PEC, ficamos sabendo que:
“Atualmente, 3.442 Municípios encontram-se no regime geral. Dados levantados pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM) apontam que a dívida previdenciária dos Municípios, no âmbito do Regime Geral da Previdência Social – RGPS, totalizava, em 31/12/2022, R$ 190,2 bilhões, dos quais R$ 79,6 bilhões são dívidas que integram o estoque de débitos previdenciários com a Receita Federal (RFB); e R$ 110,8 bilhões, que se encontram em Dívida Ativa da União (DAU) sob gestão da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN).”
Daí, o interesse dos pequenos municípios nessa PEC.
No dia 13 de maio, três meses antes da aprovação da PEC sob análise, foi apresentada a Emenda nº 6 a essa PEC.
Essa Emenda foi novamente uma proposta da CNM.
Na Justificação dessa Emenda, temos o seguinte:
“A CNM constatou que um conjunto relativamente pequeno de municípios, cerca de 32%, já implementaram a reforma de seus regimes previdenciários e que o déficit previdenciário está ameaçando a sustentabilidade fiscal desses municípios. Isto demonstra que a inciativa da Emenda Constitucional nº 103, de dar autonomia aos municípios para equilibrarem seus regimes previdenciários a partir da reforma de benefícios não foi exitosa.
Nesse sentido, a CNM elaborou proposta que foi apresentada na Câmara dos Deputados, pelo Deputado Gilson Daniel, a PEC nº 38/2023, visando garantir que os municípios tenham regras de benefícios iguais às da União, exceto se, para equacionar seus déficits, necessitarem implantar regras mais rigorosas.
Adotamos esse texto no nosso Substitutivo e acrescentamos um aprimoramento na redação original, dando um prazo de 180 dias aos Municípios para promover ajustes nas regras de elegibilidade, de cálculo e de reajustamento dos benefícios, desde que apresentem regras assemelhadas às aplicáveis aos servidores públicos do regime próprio de previdência social da União e que contribuam efetivamente para o atingimento e a manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial.
A equiparação das regras de benefícios dos RPPS municipais com as da União, de acordo com estimativa feita pela CNM, a partir de amostra de 60 municípios, em média, reduz o déficit atuarial dos RPPS municipais em 45%. Isto representa uma redução do déficit atuarial de R$ 308,5 bilhões, beneficiando 1.632 municípios.”
No seu PARECER de PLENÁRIO, sobre essa PEC, que apresentou o substitutivo aprovado no dia 14 de agosto, o senhor Senador Relator informou o seguinte sobre a Emenda nº 6:
“A PEC, em seu texto inicial, versa sobre três temas municipalistas: instituição de um limite sobre a Receita Corrente Líquida (RCL) para o pagamento de precatórios; prorrogação da desvinculação de receitas até 2032; e parcelamento de dívidas previdenciárias com os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) e com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
(…)
Avança-se, então, à análise do mérito. A Emenda nº 6 – PLEN traz consigo um amplo pacote de medidas fiscais municipalistas que exorbitam o escopo original da PEC, entre as quais estão a desoneração da folha de pagamento e a autorização para instituição de novos RPPS municipais.
Além disso, há também dispositivos que alteram regimes e benefícios tributários em vigor – como o do PIS/Pasep e da isenção do imposto de renda dos aposentados por moléstias graves –, e outros que versam sobre programas administrativos de revisão de benefícios previdenciários e assistenciais.
Esses temas, contudo, se incorporados neste momento à PEC, tornariam necessária a reabertura de um amplo debate perante este Senado Federal e atrasariam, ou mesmo impediriam, a aprovação por falta de mínimo consenso.
Excetua-se desta constatação, porém, a aplicação das regras previdenciárias da União aos regimes próprios dos entes subnacionais em caso de inércia desses após 18 meses da promulgação desta Emenda Constitucional, porque, após amplo diálogo com o Poder Executivo e indicação por parte do Ministério da Fazenda, ficou claro que tal medida é essencial para o equilíbrio fiscal dos entes subnacionais e da União – uma vez que serão os cofres da União chamados a responder, preponderantemente, pelos eventuais desbalanços financeiro-orçamentários dos Estados e Municípios.
Assim sendo, optamos por preservar os três temas originalmente previstos na PEC e acrescentar, tão somente, dois outros temas correlatos: (i) a extensão das regras previdenciárias da União para os RPPS dos entes subnacionais que não alterarem suas próprias regras em até 18 meses após a promulgação desta Emenda Constitucional; e (ii) a desvinculação de fundos do Poder Executivo da União para financiamento de projetos relacionados ao enfrentamento, à mitigação e adaptação à mudança do clima.”
Logo, percebemos que os dispositivos citados no início deste artigo:
– Têm como origem uma emenda do tipo “jabuti”. No processo legislativo brasileiro, “jabuti” designa a inserção de norma alheia ao tema principal em um projeto de lei ou medida provisória enviada ao Legislativo pelo Executivo. Este termo surgiu por analogia ao ditado popular “jabuti não sobe em árvore” usado para expressar fatos que não acontecem de forma natural.
– São de iniciativa da CNM, que representa os pequenos municípios. Sendo que alguns destes costumam viver de repasses federais e estaduais e não gostam de se indispor com seus funcionários e eleitores, aprovando por conta própria medidas duras. Logo, para governar, precisam que a União lhes dê uma “mãozinha” não democrática, em total desrespeito ao princípio constitucional da federação.
– Visam a atender os interesses do governo federal. Percebemos isso quando o Senador Relator escreveu: “após amplo diálogo com o Poder Executivo e indicação por parte do Ministério da Fazenda, ficou claro que tal medida é essencial para o equilíbrio fiscal dos entes subnacionais e da União – uma vez que serão os cofres da União chamados a responder, preponderantemente, pelos eventuais desbalanços financeiro-orçamentários dos Estados e Municípios.”
Por fim, vejo um problema nessa PEC, algo comum numa discussão apressada, no caso da emenda “jabuti”.
Como ficará a situação se a União no futuro mudar para pior, através de nova lei federal, seus critérios de previdência? Os entes subnacionais terão que os aplicar imediata e obrigatoriamente, sem lei? Veja que, neste caso, não existirá mais o prazo de 18 meses para se aprovar uma lei dos estados e dos municípios.
Espero que os Deputados Federais, ao analisarem agora essa PEC, suprimam dela a obrigação de os estados e os municípios seguirem em seus regimes previdenciários o que é determinado numa lei federal que, constitucionalmente, num estado federado, só deveria ser aplicada à União e não aos entes governamentais subnacionais.
