‘PEC das Praias’ não privatiza as praias brasileiras

*Por Vinícius Monte Custodio

A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 39/2011, originária da Câmara dos Deputados e que agora tramita no Senado Federal sob o nº 3/2022, apelidada de PEC das Praias, não trata de praias, muito menos permitirá sua privatização.

Para uma correta compreensão do tema, inicialmente é necessário esclarecer quatro conceitos: terrenos de marinha, acrescidos de marinha, faixa de segurança e enfiteuse (ou aforamento).

Os terrenos de marinha foram estabelecidos pela Coroa portuguesa, no século XVI, visando à defesa do território nacional contra forças estrangeiras. Nos tempos do Império, mais precisamente em 1832, esses imóveis foram delimitados numa faixa de trinta e três metros metros de extensão — o alcance de uma bala de canhão da época — medida para dentro do continente a partir da linha da preamar (maré cheia) média de 1831.

Atualmente, eles são definidos como as áreas situadas na costa marítima, as que contornam as ilhas, as margens dos rios e das lagoas, em faixa de trinta e três metros medida a partir linha da preamar média de 1831, desde que nas águas adjacentes se faça sentir a influência de marés com oscilação mínima de cinco centímetros.

Logo, não têm rigorosamente nada a ver com a Marinha, instituição das Forças Armadas do Brasil.

Os acrescidos de marinha são os terrenos formados, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

A faixa de segurança é uma faixa de trinta metros de extensão com finalidade, sobretudo, de preservação ambiental, medida do final da praia, e não da linha da preamar média. Ela pode ou não se sobrepor, total ou parcialmente, aos terrenos de marinha e seus acrescidos.

Fonte: Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos

A enfiteuse era um direito limitado sobre imóvel, existente no Brasil até à entrada em vigor do Código Civil de 2002, que funcionava de modo similar a uma locação imobiliária, porém em caráter perpétuo e gravado na matrícula do bem. Hodiernamente esses contratos não podem mais ser celebrados, contudo os que já existem, como os dos imóveis da Família Real no município de Petrópolis – RJ, permanecem em vigor.

Na enfiteuse, o proprietário (senhorio) do imóvel celebrava um contrato com o enfiteuta (ou foreiro), transmitindo a este o domínio útil do imóvel e mantendo consigo o domínio direto da coisa. O domínio útil confere ao enfiteuta todos os poderes inerentes ao domínio pleno da propriedade, ao passo que o domínio direto só confere ao senhorio o direito de receber do enfiteuta um foro (ou pensão) anual, semelhante a um aluguel, e o laudêmio, preço pago em caso de alienação do imóvel.

Enquanto o foro anual e o laudêmio eram livremente fixados pelas partes contratantes nos imóveis particulares, a lei estabelece que, nos imóveis da União, o foro anual é de 0,6% do valor do domínio pleno, anualmente atualizado, e o laudêmio de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.

Apesar do fim da enfiteuse em geral, a Constituição da República de 1988 (CR) determinou sua continuidade nos terrenos de marinha e seus acrescidos situados na faixa de segurança. A enfiteuse nos terrenos de marinha e seus acrescidos situados fora da faixa de segurança, atendidas certas condições, hoje já pode ser extinta, pagando o enfiteuta à União 17% do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.

É aí que a PEC das “Praias” entra na história.

Segundo o art. 20 da CR, são bens da União, entre outros, as praias fluviais (inciso III), as praias marítimas (inciso IV) e os terrenos de marinha e seus acrescidos (inciso VII). Em resumo, a PEC propõe revogar o inciso VII do art. 20 e acabar com a enfiteuse nos terrenos de marinha e seus acrescidos situados dentro da faixa de segurança. Ela transfere gratuitamente para os Estados e Municípios os terrenos de marinha e seus acrescidos afetos a serviço público estadual ou municipal, respectivamente. Os terrenos de marinha e seus acrescidos afetos a serviço público federal, onde existam unidades de conservação federais e os que estiverem desocupados permanecem sob o domínio da União. As praias fluviais e marítimas sequer são mencionadas pela PEC, de modo que também continuam como bens da União.

A crítica de muitos opositores da PEC é que o fim do domínio direto da União favoreceria a instalação de grandes empreendimentos imobiliários que restringiriam o livre acesso da população às praias e intensificariam a pressão do mercado sobre áreas de preservação permanente. Essa afirmação não procede, pois a única diferença do enfiteuta para o proprietário é que este último não é obrigado a pagar o foro anual nem o laudêmio. Para fins de licenciamento, é absolutamente irrelevante, do ponto de vista jurídico, se o requerente da licença é titular do domínio pleno ou apenas do domínio útil do imóvel.

Outro argumento invocado contra a PEC é o de que, com a enfiteuse, a União pode subordinar o domínio útil a condições especiais, que visariam salvaguardar o interesse público. Apesar de essas condições especiais desaparecerem com a alienação do domínio direto, a União permanece legitimada para exercer a tutela ambiental. Se determinado empreendimento privatizar praias, o Ministério Público Federal não só pode como deve atuar para desobstruir seu acesso à população.

Ademais, como bem apontado no parecer da Comissão Especial da Câmara dos Deputados, sob a relatoria do Deputado Alceu Moreira (MDB-RS), pela aprovação da PEC:

“Atualmente já não se consideram válidos os fundamentos originais da instituição dos terrenos de marinha, em particular os que dizem respeito à questão da segurança nacional, tanto em face do avanço da tecnologia na área militar quanto da existência de instrumentos legais que asseguram ao Poder Público o acesso àquelas áreas e até mesmo a sua retomada quando necessária, por meio de desapropriação”.

A discussão que efetivamente deveria estar sendo travada sobre a PEC é o custo-benefício da arrecadação de receita patrimonial não recorrente com a alienação do domínio direto aos enfiteutas em comparação com a perda de receita patrimonial recorrente com o foro anual e os laudêmios pagos pelos enfiteutas. De acordo com reportagem do Jornal Nacional de 03 de junho de 2024, a União arrecadou R$ 1,1 bilhão com seus 564 mil imóveis registrados em terreno de marinha em 2023, o que perfaz menos de R$ 2 mil por imóvel. Portanto, o país tem de debater a melhor forma de lidar com esse enorme estoque imobiliário. A arrecadação atual é suficiente para arcar com a gestão desses imóveis? A União tem feito anualmente, conforme determina a lei, a atualização monetária do foro anual? É possível tornar essa arrecadação mais eficiente? Qual é a taxa de inadimplência dos enfiteutas?

Outro aspecto que haveria de ser escrutinado é o dispositivo da PEC que proíbe a cobrança de foro anual, taxa de ocupação e laudêmio a partir de sua publicação (art. 2º) e o que impõe a dedução dos valores pagos a título de foros ou de taxas de ocupação nos últimos cinco anos, corrigidos pela Selic, para a aquisição onerosa do domínio pleno dos terrenos de marinha e seus acrescidos (art. 3º, parágrafo único). Trata-se de renúncia de receita patrimonial sem qualquer justificativa que deveria ser extirpada da PEC.

Por fim, seria conveniente que a PEC esclarecesse se a aquisição onerosa do domínio direto será compulsória, porque sua redação está obscura, gerando grande insegurança jurídica para os enfiteutas.

*Vinícius Monte Custodio é advogado, doutor em Direito Econômico e Economia Política pela Universidade de São Paulo e mestre em Direito Urbanístico e Direito Ambiental pela Universidade de Coimbra.